《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條及《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條等規定了“未批先建”“未驗先投”等環(huán)境違法行為應當給予行政處罰的情形，其適用前提之一是案涉項目屬于建設項目。那么，在環(huán)境執法中如何正確理解并判定是否屬于“建設項目”?
目前，環(huán)境管理法律法規并未對建設項目的定義作出明確規定。自1979年頒布的《環(huán)境保護法(試行)》首次確立建設項目環(huán)境影響評價(jià)制度以來(lái)，以后陸續制定的各項環(huán)境法律、行政法規，均含有建設項目環(huán)境影響評價(jià)的原則規定，但對于建設項目的內涵則沒(méi)有作出明文規定?！对瓏噎h(huán)境保護總局關(guān)于執行建設項目環(huán)境影響評價(jià)制度有關(guān)問(wèn)題的通知》曾專(zhuān)門(mén)明確，《建設項目環(huán)境保護管理條例》所稱(chēng)的“建設項目”是指：按固定資產(chǎn)投資方式進(jìn)行的一切開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，包括國有經(jīng)濟、城鄉集體經(jīng)濟、聯(lián)營(yíng)、股份制、外資、港澳臺投資、個(gè)體經(jīng)濟和其他各種不同經(jīng)濟類(lèi)型的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。但這份規范性文件已于2016年7月廢止(詳見(jiàn)《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門(mén)規章和規范性文件的決定》)。此后，《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》又界定了“建設項目”的范疇：納入本名錄中的建設項目，是指在開(kāi)發(fā)建設、運營(yíng)和退役過(guò)程中，人類(lèi)活動(dòng)導致環(huán)境要素發(fā)生變化(包括有利和不利)的開(kāi)發(fā)建設工程。
筆者認為，“建設項目”的內涵應作廣義理解?！督ㄔO項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》(2021年版)列明了五十五大類(lèi)、173小類(lèi)項目的環(huán)評類(lèi)別，所列項目既有工程項目、建筑物建設，還包括設施、設備的建設安裝等。如《環(huán)境影響評價(jià)法修改解讀與釋義》指出，建設項目包羅萬(wàn)象，大到投資上百億元、上千億元的水電站、核電站、高鐵，小到投資數萬(wàn)元的餐飲以及一般社區服務(wù)項目。上海市第一中級人民法院對于“上海馳瀛電器有限公司與上海市崇明區生態(tài)環(huán)境局環(huán)保二審行政案”的裁判認為：在法律、行政法規對建設項目的內涵沒(méi)有作出直接、明確規定的情況下，應當結合法律、行政法規的立法目的和相關(guān)法律體系的制度構架來(lái)理解法律術(shù)語(yǔ)的含義。根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》第一條的規定，這一條例的立法目的是防止建設項目產(chǎn)生新的污染、破壞生態(tài)環(huán)境……上訴人所從事的電流互感器生產(chǎn)屬于《管理名錄》中所列的“電氣機械及器材制造”項目，且這一《管理名錄》中所列項目不僅僅限于建筑物的新建、改建、擴建或安裝大型設備。
建設項目環(huán)境影響評價(jià)類(lèi)別的判定應按照《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》并充分結合其生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品及項目對環(huán)境的影響程度等要素進(jìn)行綜合考慮。如“崔冬芬與臺州市生態(tài)環(huán)境局、臺州市人民政府行政監察一審行政案”，法院裁判認為：《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》第十一大類(lèi)“造紙和紙制品業(yè)”，對“紙漿、溶解漿、纖維漿等制造;造紙(含廢紙造紙)”，規定依法應當編制環(huán)境影響報告書(shū)，原告從事草紙加工生產(chǎn)屬第十一大類(lèi)“造紙和紙制品業(yè)”，應當編制環(huán)境影響報告書(shū)。又如對于“唐麗軍、原沅江市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政管理(環(huán)保)再審審查與審判監督行政案”，法院認為：建設項目應作廣義理解，本案中的珍珠養殖是借用外物，在大水域中固定一小水域對珍珠載體母貝進(jìn)行投餌養殖，符合網(wǎng)箱、網(wǎng)圍等投餌養殖的要素，本案珍珠養殖行為應屬于網(wǎng)箱、網(wǎng)圍等投餌養殖行為，應當認定為建設項目……申請人在這一水域進(jìn)行珍珠養殖，對水域的環(huán)境有可能造成影響，應當提交《建設項目環(huán)境影響報告表》。
注：作者單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局 |
