編者按
《中華人民共和國國家公園法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國家公園法》)近日審議通過(guò)，將于2026年1月1日起施行。這是我國首部關(guān)于國家公園的專(zhuān)門(mén)立法，其頒布實(shí)施標志著(zhù)以國家公園為主體的自然保護地體系建設進(jìn)入了法治化、規范化的新階段，對于推進(jìn)美麗中國建設、實(shí)現人與自然和諧共生的現代化具有重大而深遠的意義。為此，中國環(huán)境報將對《國家公園法》進(jìn)行系列解讀。
首期聚焦《國家公園法》特點(diǎn)與亮點(diǎn)，中國環(huán)境報記者專(zhuān)訪(fǎng)中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副院長(cháng)、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒。
于文軒，法學(xué)博士、博士生導師，中國政法大學(xué)錢(qián)端升講座教授，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副院長(cháng)，中國政法大學(xué)生態(tài)與資源法治研究中心主任，兼任北京市生態(tài)法治研究會(huì )副會(huì )長(cháng)，主要研究領(lǐng)域為環(huán)境資源法和能源法。
出臺《國家公園法》迫在眉睫
中國環(huán)境報：從加強自然保護地體系建設的角度看，為什么要出臺《國家公園法》？
于文軒：良好的生態(tài)環(huán)境是國家經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展不可或缺的條件和重要保障。黨的十八大以來(lái)，我國特別重視生態(tài)環(huán)境保護。特別是自2019年以來(lái)，我國全面推進(jìn)自然保護地體系建設并取得顯著(zhù)成效。國家公園是我國自然保護地體系的主體。2021年，我國建立首批5個(gè)國家公園，將自然生態(tài)系統最重要、自然景觀(guān)最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間納入其中。今年8月，這5個(gè)國家公園全部完成自然資源確權登記，擁有了屬于自己的“戶(hù)口本”。
長(cháng)期以來(lái)，我國自然保護地法治工作主要以自然保護區管理為基礎和主要內容展開(kāi)。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，形成了很好的法治基礎。自設立國家公園以來(lái)，有關(guān)地方針對各國家公園的專(zhuān)門(mén)立法紛紛出臺，綜合性國家公園立法研究和起草工作也在積極推進(jìn)。
在實(shí)踐中，國家公園體系建設已經(jīng)走在了綜合性立法之前，進(jìn)一步推動(dòng)自然保護地體系建設急需更高位階的法律依據。同時(shí)，我國在積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，其中生態(tài)保護編的相關(guān)內容也需要與綜合性國家公園立法的內容相銜接。因此，出臺《國家公園法》迫在眉睫。
國家公園在保護生態(tài)系統的同時(shí)，還注重民生保障
中國環(huán)境報：您認為《國家公園法》最突出的特點(diǎn)是什么？
于文軒：《國家公園法》最突出的特點(diǎn)體現為兩個(gè)方面。
一方面是貫徹系統整體觀(guān)。在生態(tài)文明時(shí)代，系統整體觀(guān)是認識人與自然關(guān)系、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、推進(jìn)生態(tài)文明法治建設的基本方法。在生態(tài)保護領(lǐng)域，系統整體觀(guān)強調生態(tài)要素之間的共生與依存關(guān)系?！秶夜珗@法》以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統為主要目的，明確了“保持重要自然生態(tài)系統原真性和完整性”的主旨，要求“根據自然生態(tài)空間分布和系統性保護需要，編制國家公園空間布局方案”，這些規定體現了系統整體觀(guān)的內在要求。
另一方面是對民生福祉的高度重視。在我國，國家公園建設是踐行“人與自然和諧共生”理念的重要領(lǐng)域?！秶夜珗@法》明確要求，實(shí)現生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統一，規定國家公園的總體規劃應當對原有居民生產(chǎn)生活活動(dòng)作出安排。同時(shí)，該法還規定，原有居民可以開(kāi)展必要的生產(chǎn)生活活動(dòng);國家公園區域內原有居民確有必要遷出的，由有關(guān)地方人民政府妥善安置;對擬設國家公園區域內不符合管控要求的開(kāi)發(fā)建設項目，該法要求做好分類(lèi)處置、有序退出、合理補償等工作。
特別是在“參與和共享”一章中，該法規定支持國家公園區域內原有居民和周邊居民積極參與國家公園的保護、提供與國家公園保護目標相一致的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，國家公園生態(tài)管護崗位也應當優(yōu)先聘用當地居民。這些規定表明，國家公園在保護生態(tài)系統的同時(shí)，還注重民生保障，鮮明地體現了可持續發(fā)展理念。
因地制宜的規定為差別化管理 提供法律依據
中國環(huán)境報：與此前公布的草案相比，《國家公園法》增加了“因地制宜、突出特色”的規定，其目的是什么？
于文軒：《國家公園法》第四條規定，國家公園建設應當“堅持因地制宜、突出特色”，這是在《國家公園法(草案二次審議稿)》的基礎上新增的內容。
由于我國生態(tài)系統類(lèi)型豐富，不同國家公園的生態(tài)環(huán)境等具體情況差異很大，因而無(wú)法按照統一的具體標準和要求建設所有的國家公園。例如，三江源國家公園與武夷山國家公園的差異性就很大。因此，“因地制宜、突出特色”的規定對進(jìn)一步健全我國自然保護地體系、加強國家公園建設具有重要意義，為各國家公園在遵循基本法律要求的同時(shí)，實(shí)行差別化管理提供了法律依據。
中國環(huán)境報：《國家公園法》強調以自然恢復為主，這相當于為國家公園生態(tài)修復定了調子，這將對當前生態(tài)保護工作產(chǎn)生何種積極影響？
于文軒：《國家公園法》第二十六條規定，國家公園區域內受損自然生態(tài)系統修復、生態(tài)廊道連通、重要棲息地恢復等應當堅持自然恢復為主，如確有必要開(kāi)展人工修復活動(dòng)，應制定科學(xué)合理的修復方案。這表明，該法遵循了“自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合”的基本原則。這一原則在近些年來(lái)制定的《濕地保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》等生態(tài)保護立法中也有明確規定。
生態(tài)學(xué)研究表明，生態(tài)系統大多具有較強的恢復能力，在消除人類(lèi)活動(dòng)干擾后，生態(tài)系統通常會(huì )逐漸恢復到健康的狀態(tài)。這一原則在《國家公園法》的確立，是生態(tài)保護法治遵循生態(tài)規律的生動(dòng)體現，也為我國生態(tài)保護工作提供了在保護方法方面的基本遵循。
法典相關(guān)規定與《國家公園法》相互銜接、相互支撐
中國環(huán)境報：我們注意到，與《國家公園法》同一天公布的《生態(tài)環(huán)境法典（草案二次審議稿）》中也有關(guān)于國家公園建設的規定。兩者之間有何關(guān)系？
于文軒：關(guān)于國家公園建設的內容集中規定于生態(tài)環(huán)境法典第三編“生態(tài)保護”中的“重要地理單元保護”部分，尤其是其中的“自然保護地”一節。由于國家公園建設是生態(tài)保護的重要內容，所以這一編納入關(guān)于國家公園建設的內容具有必要性。
在編纂技術(shù)上，這一編采用了“雙法源”模式。這一模式是指對于同一事項，既在法典中作出一般性規定，又在相關(guān)單行法律中作出具體規定，法典規范和單行法規范相互銜接、相互支撐的編纂方式。
在這一編纂模式下，《生態(tài)環(huán)境法典(草案二次審議稿)》擇取《國家公園法》中的要旨要則納入其中。“要旨要則”指體現國家公園建設需求的基本理念、基本原則和基本制度，這些內容既體現在該編“一般規定”部分關(guān)于自然保護地體系的條款中，也體現在關(guān)于自然保護地建設的專(zhuān)節之中。 |
