生態(tài)環(huán)境法典3編草案二審稿正在征求意見(jiàn)。近期，關(guān)心生態(tài)環(huán)境法典編纂進(jìn)程的各界人士對此次二審修改內容展開(kāi)討論。
“生態(tài)保護編是編纂難度最大、涉及法律最多的一編。”中國法學(xué)會(huì )環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)呂忠梅曾這樣表示。正因如此，其草案二審稿公布后，迅速成為熱議焦點(diǎn)——“為何要這樣改?”“二審稿的進(jìn)步體現在哪里?”
為揭開(kāi)修改背后的深意，中國環(huán)境報記者專(zhuān)訪(fǎng)長(cháng)期深耕于此的北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任鞏固。
關(guān)于生態(tài)環(huán)境的定義表述尚存爭議
中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典對于生態(tài)環(huán)境的定義備受關(guān)注。這次草案二審稿對定義部分有所修改：本法所稱(chēng)生態(tài)環(huán)境是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展以及生態(tài)系統穩定的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然空間、自然因素及其相互聯(lián)系與作用的總體，包括大氣、水、海洋、土地、高原、礦藏、森林、草原、濕地、冰川、荒漠、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護地、城市和鄉村等。較之初審稿，二審稿增加了生態(tài)系統穩定、自然空間、高原、冰川，這是基于怎樣的考慮？
鞏固：增加“生態(tài)系統穩定、自然空間”主要是為了體現法律保護范圍和對象的生態(tài)特性，與生態(tài)環(huán)境概念更加契合。增加“高原、冰川”進(jìn)一步擴展了法律列舉的保護范圍，使表述更加全面，也體現了對這兩類(lèi)極端脆弱、重要但以往較為忽略、需要加強保護的特殊生態(tài)環(huán)境的重視。
維護生態(tài)系統穩定，需要從自然空間的整體性出發(fā)，對空間內各生態(tài)環(huán)境要素，尤其各種生物之間以及它們與所生存環(huán)境之間的關(guān)系進(jìn)行保護和調適，對相關(guān)人類(lèi)活動(dòng)做出統籌安排，加強生物多樣性保護、自然生態(tài)空間維持、污染控制、資源管理等活動(dòng)的整體、協(xié)同。
值得注意的是，在措辭表述上，是“生態(tài)系統穩定”還是“生態(tài)系統平衡”、“自然因素”還是“自然物質(zhì)”尚存爭議。我認為，從較大時(shí)間尺度看，生態(tài)系統變動(dòng)不居，實(shí)現各要素之間的“平衡”而非結構上的“穩定”更為現實(shí)、合理。而“自然因素”包括各種具有自然屬性的物質(zhì)和空間，邏輯上包含著(zhù)“自然空間”，不宜與之并列，改為“自然物質(zhì)”，可以與“自然空間”一起構成對法律保護的自然對象的完整概括。
最大的進(jìn)步在于更尊重“生態(tài)”，強調“科學(xué)”
中國環(huán)境報：您認為“生態(tài)保護編”草案二審稿，最大的進(jìn)步體現在哪里？
鞏固：最大的進(jìn)步在于更加尊重“生態(tài)”，強調“科學(xué)”，即更注重對自然規律的尊重和運用，強調保護措施立足生態(tài)基礎，符合生態(tài)科學(xué)，從而做出因地制宜、靈活彈性的安排。如第672條明確把“堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合”添加為生態(tài)系統保護和修復工程推進(jìn)實(shí)施的基本原則;第687條特別要求開(kāi)展國土綠化，選擇綠化樹(shù)種草種時(shí)要“科學(xué)”，強調“因地制宜”;第863條對國家公園、自然保護區，根據其生態(tài)特點(diǎn)，實(shí)行“季節性差別管控”。
中國環(huán)境報：二審稿增加了“城鄉綠化應當因地制宜，科學(xué)選擇綠化樹(shù)種草種，加強監測評估，滿(mǎn)足健康、安全、宜居的要求”，這是公眾較為關(guān)注的內容。在您看來(lái)，這一修改體現出我國城鄉綠化思維發(fā)生了怎樣的轉變？
鞏固：這項修改可視為重大創(chuàng )新。一方面，體現城鄉綠化及生態(tài)治理思維從重“量”到重“質(zhì)”、從“追求形式”到“講究效果”、依賴(lài)“人為”到重視“自然”的深刻轉變。過(guò)去，一些地方追求“綠色政績(jì)”或視覺(jué)效果，不顧自然規律，大搞形象工程。如在缺水地區種植高耗水植物，或者盲目引進(jìn)外來(lái)樹(shù)種，大面積種植單一樹(shù)種。雖然視覺(jué)上有“增綠”效果，但違背生態(tài)規律，并不利于生態(tài)系統的健康穩定和效益提升。二審稿明確要求科學(xué)開(kāi)展綠化行動(dòng)，強調因地制宜，更加尊重和運用自然規律，有利于生物多樣性保護和生態(tài)系統穩定，使綠化活動(dòng)回歸其生態(tài)保護本質(zhì)。
另一方面，把“健康、安全、宜居”作為建設目標，也是“以人民為中心”“生態(tài)惠民”思想在生態(tài)保護領(lǐng)域的具體體現。遵循此原則的綠化將進(jìn)一步拉近公眾與綠化之間的距離，使公眾享受到生態(tài)功能更完善的綠色空間，獲得更可持續的資源保障和更豐富的自然體驗，從而增強生態(tài)效益獲得感和自覺(jué)增綠、主動(dòng)護綠的主人翁意識，激勵更加積極的公眾參與和社會(huì )監督。
中國環(huán)境報：最近因為煙花秀事件，社會(huì )公眾對青藏高原的生態(tài)保護極為關(guān)注。二審稿對青藏高原保護的相關(guān)規定進(jìn)行微調，例如第879條第2款，初審稿是“國家加大對青藏高原重點(diǎn)河流湖泊的保護力度”，二審稿是“國家建立健全青藏高原江河湖泊管理和保護制度”，這樣修改的現實(shí)意義是什么？
鞏固：高原河流湖泊意義重大，情形復雜，須平衡保護與利用、滿(mǎn)足人與自然各種合理需求，需要復雜精密的制度保障。條文修改的意義在于更加凸顯制度建設的重要性，強調通過(guò)管理和保護相關(guān)制度的建立、健全來(lái)實(shí)現對高原江河湖泊的充分保護與合理利用，比抽象地加大保護力度更直擊要害、緊抓要點(diǎn)，也更具可操作性。
部分內容大幅刪減、修改背后的深意
中國環(huán)境報：二審稿中有多處進(jìn)行了內容刪減，例如第675條關(guān)于國家公園法的規定，以及第720條、第721條關(guān)于濕地保護的規定。為何會(huì )出現比較大幅的合并或刪減？
鞏固：主要是更好地協(xié)調與單行法的關(guān)系，各有側重、避免重復。初次審議稿時(shí)，國家公園法還沒(méi)有制定，法典草案就國家公園建設的具體范圍作較為細致的規定，提供具體指引。目前，國家公園法已經(jīng)正式通過(guò)，對國家公園建設已有詳細的具體規定，法典只作原則性指引，為單行法留下彈性空間即可，無(wú)須再機械重復。濕地保護條款亦然。
中國環(huán)境報：二審稿對地下水開(kāi)采的相關(guān)規定做了較為明顯的調整，第779條刪除了生態(tài)修復的相關(guān)規定，第781條增加了主管部門(mén)區劃的職責，這一刪一增背后的考量是什么？
鞏固：地下水相關(guān)生態(tài)修復情況復雜，成本高、難度大，適合下位法區分不同情況作細致的類(lèi)型化規定，不宜由法典直接作硬性的絕對的“一刀切”要求，故二審稿刪除此規定。
目前不少地方地下水超采情況嚴重，但長(cháng)期得不到有效治理。對地下水治理而言，區劃至關(guān)重要，實(shí)施條件具備，實(shí)踐刻不容緩，故二審稿作出明確規定，直接確立、實(shí)施，以解地下水超采治理燃眉之急。
法典如何在生態(tài)保護優(yōu)先與綠色發(fā)展之間尋求平衡?
中國環(huán)境報：您認為，法典應如何在生態(tài)保護優(yōu)先與綠色發(fā)展之間尋求平衡？
鞏固：生態(tài)環(huán)境法典以保護為目的和宗旨，要通過(guò)高水平保護服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。為此，應著(zhù)重為相關(guān)經(jīng)濟活動(dòng)和資源開(kāi)發(fā)樹(shù)邊界、立規矩、劃紅線(xiàn)，確定合理、適度的可消耗總量、可變更程度，以及根據特定生態(tài)環(huán)境自身特點(diǎn)和保護需求所需采取的特殊措施、需要遵循的生態(tài)約束，明確從生態(tài)環(huán)境保護角度“不能夠干什么”和“必須要干什么”，從而為相關(guān)經(jīng)濟活動(dòng)留足安全范圍、指明禁區雷區，為經(jīng)濟規律、市場(chǎng)作用的自由馳騁留足空間。
另外，通過(guò)嚴格的生態(tài)保護實(shí)現對生態(tài)系統的維護和提升，也有利于加強資源儲備、提升生態(tài)服務(wù)、提高風(fēng)險應對能力，為經(jīng)濟的可持續發(fā)展提供自然條件保障，奠定堅實(shí)生態(tài)根基。
中國環(huán)境報：目前學(xué)界討論中，關(guān)于“生態(tài)保護編”是否存在較大的爭議點(diǎn)？可以分享您的具體建議。
鞏固：最大爭議在于第二章、第三章對“生態(tài)系統保護”與“自然資源保護與可持續利用”的分章處理，這種處理把受法律保護地自然物分為“生態(tài)系統”與“自然資源”兩部分，前者側重保護，后者側重規范利用，看起來(lái)有利于協(xié)調保護與發(fā)展的關(guān)系。
但我認為，任何自然物質(zhì)和空間都既有生態(tài)價(jià)值又有經(jīng)濟價(jià)值、既要嚴格保護又要合理利用，從而實(shí)現綠水青山就是金山銀山的辯證認識和“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”。分章處理某種程度上破壞了該編以“生態(tài)保護”為主旨和內容的完整性、系統性和本應發(fā)揮的體系化效益。
譬如，在現行體例下，森林、草原、濕地、江河湖泊被歸于“生態(tài)系統”，水資源、土地等被歸于“自然資源”，但前幾類(lèi)自然物具有重要價(jià)值、需要珍惜利用的資源屬性也不可否認;后幾類(lèi)自然物也都是重要的生態(tài)要素或系統，需要從系統角度進(jìn)行嚴格保護。
而依目前編排，水與江河湖泊、濕地，荒漠與防沙治沙、水土保持，海域、海島、海岸線(xiàn)與海底資源、海砂，水生野生動(dòng)物與陸生野生動(dòng)物、野生植物等關(guān)系密切、需要統籌安排、一體化處理的內容被分置于不同章節，甚至同一內容(如林木采伐)分別規定于不同章節，既不利于找法、用法，更不利于消除規范沖突、形成制度合力。
要解決此問(wèn)題，技術(shù)上并不困難，只要在這兩章的標題命名和內容編排上去掉“自然資源”相關(guān)表述，而以生態(tài)保護為基礎命名和編排即可。具體來(lái)說(shuō)，這兩章可分別命名為“陸地生態(tài)保護”和“水與海洋生態(tài)保護”，把土地、草原、森林相關(guān)保護性規范集中在第二章分節規定，把水、江河湖泊、濕地、海洋相關(guān)保護性規范集中在第三章分節規定，并在此過(guò)程中消除矛盾、重疊，做好整合銜接。 |
